十八大以來，黨和國家重要文件和重要會議中均密集涉及政府預算問題：十八大報告提出：“加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”。李克強總理在兩會記者會上約法三章：“政府性的樓堂館所一律不得新建、財政供養(yǎng)的人員只減不增、公費接待、公費出國、公費購車只減不增。”隨后，他在國務院第一次廉政工作會議上強調：要管好錢財，建立公開、透明、規(guī)范、完整的預算制度，深化細化預算決算公開和“三公”經費公開。特別是十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》又提出“改進預算管理制度。實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度”等。近期出臺的《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》中對黨政機關在公務接待、國內差旅和因公臨時出國(境)、公務用車、會議活動、辦公用房等從經費管理到開支標準都做了清晰的要求。可以說，預算改革已經成為中國當前改革的關鍵突破口，也是當前反對“四風”的重要抓手。

　　政府預算從形式上看是經過法定程序批準的、具有法律效力的政府財政收支計劃，即政府如何收錢和如何花錢一定要經過法定的批準程序，其基本內含是，作為廣義納稅人的社會公眾，要對政府和政府官員在收取和分配公共資源時的行政權力進行有效的監(jiān)督控制，說明了這種現(xiàn)代預算形式就源于監(jiān)督。

　　實踐表明，腐敗與權力失去監(jiān)督不無關系，而政府的財政權在于對有限的公共資源，具體表現(xiàn)為對公共資金的分配，是權錢的結合點。在這種分配活動中，涉及公共資金的供給、需求等眾多的利益相關方，具體為財稅部門、政府職能部門、行政事業(yè)單位、享受國家撥款或補貼的企業(yè)及個人等等，從而構成了一個利益鏈條。資金的需求方有追求預算規(guī)模最大化的沖動，而資金的供給方則面對有限的公共資金有誘發(fā)取得設租尋租收益的可能。由于在分配過程中所涉及的利益主體眾多，環(huán)節(jié)及鏈條比較長，如果對分配和使用公共資金的權力缺乏有效的監(jiān)督控制機制的話，就會引發(fā)或加重“形式主義、官僚主義、享樂主義、奢靡之風”，造成嚴重的權力腐敗。在現(xiàn)實公共資金分配和使用中涉及到的權錢交易、形象工程、損失浪費、三公消費等腐敗案例大量出現(xiàn)就證明了這一點。

　　那么，制約和監(jiān)督權力運行的突破口是什么？應該是以對政府預算權力運行的監(jiān)督和制約作為重要切入點。管住了政府花錢的行為，控制了政府預算的資金流，也就實現(xiàn)了對政府施政行為和權力運行的有效制約與監(jiān)督，這與十八屆三中全會提出的“實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度”是高度一致的。

　　從公共部門及政府官員內部控制來說，一是要加強立法控制和規(guī)則意識。一方面要通過立法建立“通電的高壓線”，真正發(fā)揮法律的嚴肅性和威懾力；另一方面是公共資金的分配和使用者要有規(guī)則意識，即要有守法依規(guī)的自覺和嚴肅的問責機制。

　　二是現(xiàn)有制度的規(guī)范與嚴謹有待加強，增強既有制度法規(guī)的可執(zhí)行力和可操作性。

　　三是通過深化改革實現(xiàn)管理和監(jiān)督層面上的全流程、全口徑和多維度。

　　在預算編制階段，要按照部門綜合預算的要求，將各項收入和支出全部納入預算。

　　在預算的執(zhí)行階段，要嚴格執(zhí)行預算，嚴禁超預算或者無預算安排支出，同時建立預算執(zhí)行全過程動態(tài)監(jiān)控機制，嚴格開支范圍和標準，嚴格支出報銷審核。還要重視建立針對目前的“一支筆”報銷制度中的權力過于集中的監(jiān)督制衡機制。對符合政府采購標準的政府大宗支出，要依法完整編制政府采購預算；通過國庫集中收付制度和公務卡結算制度的實施，將政府每一筆資金的流入流出納入監(jiān)督。

　　在評價預算執(zhí)行結果階段，要在對公共資金進行合規(guī)審計的同時，建立健全以政府花錢結果為導向的預算績效管理和評價體系及問責機制。

　　而上述預算全流程的控制機制的有效運行，又要建立在政府預算信息公開機制的建立，強化人大及其外部監(jiān)督機制的建立健全基礎之上。只有這樣才能真正從預算角度剎住“四風”，從而提高政府的公信力。（李燕 中央財經大學教授，政府預算管理研究所所長）